Фінансові та боргові проблеми американських штатів

З аналітичної точки зору фінансові та боргові проблеми американських штатів мають досить схожу природу з кризою державних фінансів у європейських країнах. До них відноситься податкова самостійність і різноманітність податкових і бюджетних правил, наявність перехресних субсидій від федерального уряду (ЄС), а також відсутність права на емісію власних грошових інструментів. У податково-бюджетному плані перебувають у складі жорсткої федерації американські штати значно різноманітніші, ніж члени єврозони.

Основа для цього ідеологічна - штати вважаються суверенними утвореннями, що виникли раніше федерації. Якщо муніципальні утворення можуть бути визнані банкрутами, то штати не можуть, саме через принципову неможливість для суверенних штатів бути відданими в юрисдикцію законодавства про банкрутство, федералізованою американською Конституцією. Звідси ж виникають звільнення від федерального оподаткування доходів за облігаціями штатів і муніципалітетів і свобода від штатного і місцевого доходу по казначейських облігаціях США, а також досить часта неучасть штатних і муніципальних службовців у загальнонаціональній системі соціального страхування. За оцінками податкового відомства США, близько 25% всіх американських бюджетників не підпадають під звичайну солідарну пенсійну систему. Штати і муніципалітети можуть добровільно включати своїх службовців в загальнонаціональну систему соціального страхування або створювати власні (як правило) накопичувальні пенсійні схеми за участю профспілок або без них, що відрізняються крайнім розмаїттям: від величезних агрегованих пенсійних фондів Каліфорнії і Нью-Йорка до дрібних пенсійних кас окремих графств. Ці пенсійні фонди є найбільшими інвесторами, однак порядок їх поповнення владою штатів слабо врегульовано як штатним, так і федеральним законодавством.

Ситуація з податками ще більш "весела". У той час як європейське податкове меню встановлено рамковими загальноєвропейськими директивами, податкова політика штатів і муніципалітетів віддана їх законодавцям. Опорою бюджетів штатів є прибутковий податок, податок з продажу (ПДВ у США не практикують), місцеві бюджети фінансуються з податків на майно. Але при цьому в двох штатах (Орегоні і Делавері) немає общештатного податку з продажів, а в дев‘яти штатах відсутній прибутковий податок. Один з цієї дев‘ятки - Аляска - має спеціальний нафтовий фонд, з якого всі постійні жителі, крім ув‘язнених, отримують щорічну субсидію (максимум у 2008 році - $3269, в 2010-му - $1281). Для цілей оподаткування місцеві влади можуть вільно використовувати федеральні правила встановлення доходів, а можуть застосовувати свої власні. Американські штати мають найрізноманітніші механізми обмеження дефіциту і розміру боргу - у відсотках до ВВП і доходів, обсягами майна на території штату, а обов‘язок губернатора - верстати бездефіцитний бюджет в мирний час. Щоб життя було ще веселіше, багато податкових питань можна вирішувати референдумами, як, наприклад, було вирішено питання з межею податку на майно в Каліфорнії.

Слід визнати, що до останнього часу проблем на рівні штатів не виникало. Місцеві банкрутства (іноді досить великі) у США трапляються з певною періодичністю, але останній дефолт по облігації штату був у 1930-і роки в Арканзасі.

Власне кажучи, як і з будь-якої безвихідної ситуації, виходи є, але всі вони по-своєму неприємні. По-перше, для затикання дірок у бюджеті можна, забувши про виборців і конкурентні переваги, досить тупо підвищити податки. Законодавчі збори штату Іллінойс підвищили ставку прибуткового податку з низьких 3% до середніх 5%, заодно збільшивши податок на прибуток корпорацій. Але не у всіх штатах це можливо - в тій же Каліфорнії для такого рішення потрібна супербільшість в обох палатах законодавчих зборів і подолання референдуму, а податки і без того найвищі в країні. По-друге, можна урізати витрати, хоча тут можливості штатів і муніципалітетів обмежені федеральними мандатами по витратах на охорону здоров‘я чи на охорону правопорядку. По-третє, можна зайнятися умовними зобов‘язаннями. Наприклад, на рівні штатів і муніципалітетів змінити пенсійні правила для майбутніх і нинішніх бюджетників: перевести їх на чисто накопичувальні схеми, можливо, включити працівників у федеральні страхові програми, підвищити пенсійний вік. Популярна думка, що це неможливо зробити поза рамками банкрутства, але це не зовсім так.

Зробити це, звичайно ж, можливо, але ризиковано. Швидше за все, місцевим політикам просто зручніше перевести тягар прийняття рішень на необраного федерального суддю, призначеного федеральним апеляційним судом на термін 14 років (як грецьким і ірландським політикам легше звалити відповідальність на "злих буратін" в Берліні і Брюсселі). Це куди простіше, ніж брати на себе політичну відповідальність, відбиватися від протестів бюджетників, наступати на інтереси сильних соціальних груп. Політикам завидно, що власники корпорацій-банкрутів можуть в рамках банкрутства урізати пенсійні програми і зарплати, і "будувати" профспілки, а представники влади не можуть. Правда, при цьому не згадують, що при банкрутстві менеджмент компанії сильно обмежується у своїх правах, а нерідко з ганьбою відсторонюється, що було б дивно в суверенній політичному утворенні.

Природно, що в умовах появи ризику штатних банкрутств і відсутність механізму його страхування прибутковість по облігаціях штатів, швидше, виросте. Але ризик не настільки катастрофічний - прямий борг штатів і муніципалітетів виріс за 15 років удвічі - до $3 трлн. (що можна порівняти з щорічними доходами штатів і муніципалітетів США), в той час як федеральний борг виріс за той же період в 2,9 рази. Принципова різниця: у федеральних властей є друкований верстат, якого немає у губернаторів і законодавчих зборів штатів і графств. До того ж податкові стимули для інвестицій у місцевий борг ніхто не відміняв, а середній інвестор в муніципальні облігації - особа звичайно заможне і готове постояти за свої права.

Які висновки можуть сторонні спостерігачі зробити з цієї досить складної та потенційно небезпечної для боргових ринків ситуації. По-перше, те, що політичні міркування нерідко призводять до оголошення складної, але досить тривіальної проблеми, невирішуваною, і спробам переведення стрілок на інші країни - інститути - посадові особи. По-друге, що пропоновані заходи нерідко гірші явищ, пропонованих для їх подолання. По-третє, що федералізація не вирішує всіх проблем, пов‘язаних з наявністю податкової самостійності і відсутністю бюджетної дисципліни. Ну і по-четверте, що за все треба платити. Друкарський верстат легко дозволяє американському федеральному уряду жити з борговим навантаженням 95% ВВП, в сім разів перевищує щорічні податкові надходження. А без друкарського верстата штатам і муніципалітетам вже важко нести тягар, порівнянне з доходами, а з урахуванням умовних зобов‘язань, невизначених за термінами, які вдвічі їх перевищують. Бюджетний федералізм - річ дуже непроста і нерідко небезпечна у вжитку.